валуев реформатор какой реформы
Проект реформы Государственного Совета П. А. Валуева
Содержание
3) Обзор литературы…………………………….
4)Глава I.Проект реформы Государственного Совета П. А. Валуева………………………………….
5) Глава II. Проект реформ великого князя КонстантинаНиколаевича………………………………………
6) Глава III. «Конституция» М. Т. Лорис-Меликова……………..
8) Источники и литература…………………………………………..
Введение
Эпоха Великих реформ затронула все стороны общественной жизни, но больше всего перемены ударили по умам. В первую очередь отреагировала молодежь. Курс правительства на постепенное свертывание реформ не устраивал уже никого, все требовали дальнейшего совершенствования государственной системы. Отсюда и зародилось все набиравшее силу революционное движение. Усилению в правительственных кругах Российской империи конституционных настроений способствовала резкая активизация деятельности революционеров-террористов.[1] В среде либерально настроенной интеллигенции начались разговоры о конституции: А. И. Кошелев, К. Д. Кавелин, Б. Н. Чичерин публиковали свои работы, посвященные данному вопросу. Все это приводило к постоянному давлению на верховную власть. Многие члены правительственных кругов и сами понимали, что конституция явилась бы самым разумным довершением Великих реформ, однако, в этом вопросе либерально настроенная бюрократия встречала оппозицию со стороны консерваторов, для которых сама идея конституции в России казалась неприемлемой. Сложность данного вопроса во многом была связана так же с нерешительностью самого императора Александра II.
Сначала стоит разобраться с понятием «конституция». Этот термин был привнесен с Запада, где идея свободы и равноправия всегда стояла на первом месте. Если дать этому термину наиболее общее определение, то можно сказать, что конституция – это нормативно-правовой акт, закрепляющий государственный строй, основные права и свободы граждан, определяющий форму государства и систему высших органов государственной власти, но самое важное заключается в том, что конституция ограничивает верховную власть.[2]Во второй половине XIX в. Россия оставалась единственной великой державой, которая такого документа не имела. Однако вопрос о приемлемости и своевременности конституции для России все же оставался спорным и наиболее остро обсуждаемым.
Приступая к исследованию, мы должны определить основные цели нашей работы.
· Во-первых, нам стоит разобраться, в чем суть данных проектов. Нами будут рассмотрены три наиболее значимые из них.
· Во-вторых, мы выясним, почему данные проекты стали появляться именно в этот период (1860-70е гг.).
· И, в-третьих, почему они так и не были реализованы.
Обзор источников
В нашей работе мы использовали тексты трех проектов реформирования государственной системы П. А. Валуева, вел. кн. Константина Николаевича и М. Т. Лорис-Меликова из сборника Медушевского А. Н. В книге представлены полные тексты записок и доклада с комментариями автора. Эти документы позволяют детально разобраться во взглядах либеральных представителей бюрократии и сравнить предложенные ими проекты с целью разобраться в потребностях государства и общества того времени. В книге также представлены конституционные проекты, начиная с XVIIIв. и до XXв. с целью проследить развитие конституционной мысли в России.
В работе также использовались воспоминания из дневника министра внутренних дел П. А. Валуева в 2-х томах. В нем подробно представлена правительственная деятельность с 1861 по 1876 гг. Первый том охватывает период с 1861 по 1864 гг., второй – с 1865 по 1876 гг. Однако записей за 1870 и 1871 гг. нет, т. к. в этот период Валуев дневник не ведет. Воспоминания в книгах разбиты по годам, а года по числам, поэтому очень удобно связывать их с историческими событиями и прослеживать отношение министра к тому или иному событию. Так отчетливо обозначается взгляд Валуева на общую ситуацию в России, его думы над ее будущностью и над своей собственной судьбой. Дневник часто содержит меткие и колкие высказывания относительно как современников министра, так и самого императора. Благодаря этим записям мы узнаем о закулисной жизни правительства. Хотя, оценки событий имеют субъективный характер, это не умаляет значения данного источника.
Обзор литературы
В книге Иорданского Н. И. Конституционное движение 60-х гг. подробно рассмотрены причины и предпосылки появления конституционных проектов. Автор довольно критично подходит к рассмотрению николаевской России и все причины кризиса и развития общественной мысли видит в поражении в Крымской войне. Так же в книге много рассуждений о влиянии крепостного права на развитие страны и о последствиях его отмены. Так как отмена крестьянской зависимости фактически стала первой предпосылкой к зарождению конституционного движения, рассуждения автора оказались полезными для нашего исследования.
В работе Чернухи В. Г. Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х гг. XIX в. четко прослеживается линия советской идеологии. В книге использованы цитаты Ленина, Маркса, Энгельса. И хотя суждения автора часто подчинены идеологии, проекты либеральных реформаторов рассмотрены подробно и, по возможности, объективно.
В диссертации Мамонова А. В. Правящая бюрократия и формирование внутренней политики самодержавия в конце царствования Александра II подробно рассмотрена политическая ситуация и политическая борьба в высших эшелонах власти во второй половине XIXв. Особенно автор уделил внимание противостоянию великого князя и Валуева, проекты которых снова возродились в конце 70-х гг.
Огромный труд Итенберга Б. С. и Твардовской В. А. Граф М. Т. Лорис-Меликов и его современники прослеживает весь жизненный путь диктатора от службы на Кавказе и до отставки. В книге подробно освещается деятельность графа на постах главы Распорядительной комиссии и министра внутренних дел. Особенно полезным для нашей работы было изучение периода, предшествовавшего появлению знаменитой «Конституции».
В книгах Минаевой Н. В. Потаенные конституции России, Воронина В. Е. Русская самодержавная власть и либеральная правительственная группировка в условиях политического кризиса и Томсинова В. А. Конституционный вопрос в России подробно разобраны проекты несостоявшихся «конституций», определены причины и последствия их появления. Концепции авторов сходны по некоторым положениям.
В целом, можно сделать вывод, что изучение проектов конституций прошлых веков стало более популярным в наше время, т. к. большинство книг датируются 2000-ми годами.
Глава I
Проект реформы Государственного Совета П. А. Валуева
Конституционное движение конца 50х и начала 60х годов тесно связано с падением крепостного права и реформированием всей системы управления.[3] Первые мысли о конституции появились в 1857-58 гг. С 1859 г. Все явственнее раздавались голоса со стороны либерального дворянства о допущении его к законодательству.[4]Во многом причиной этому послужила смена курса правительства после воцарения Александра II. Н. И. Иорданский видит причину конституционных исканий в поражении в Крымской войне: «Севастопольский разгром открыл глаза самым ослепленным людям и наглядно показал невозможность дальнейшего существования патриархально-крепостных условий государственного и общественного быта».[5] Однако первые серьезные проекты все же появляются после отмены крепостного права (1861 г.). Одним из таких проектов стала записка министра внутренних дел П. А. Валуева о реформе Государственного Совета, поданная Александру II 13 апреля 1863 г.
Петр Александрович Валуев был человеком либеральных взглядов, однако, ему с успехом удавалось лавировать между либералами и ретроградами. Самой важной из социальных проблем Валуев считал упрочение отношений самодержавия с дворянством, что означало, с одной стороны, устранение дворянской оппозиции, а, с другой, совместную борьбу с революционным движением.[6]Он ясно осознавал необходимость коренных перемен в государственном аппарате и нередко возлагал вину за пассивность чиновников и неспособность продолжения реформ на нерешительность императора. В своем дневнике в день подачи записки Александру II Петр Александрович писал: «… вел. кн. Мария Николаевна знает о возложенной на меня работе или, по крайней мере, о том, что мы оба стараемся убедить государя в необходимости заявления своей решимости по предмету предоставления выборным членам Совета участия в делах законодательных и государственно-хозяйственных…».[7]Однако, несмотря на обвинения в нерешительности, именно император поручил Валуеву разработать проект организации народного представительства, который можно бы было осуществить в России. Далее мы рассмотрим данный проект подробнее.
Записка Валуева начинается с рассмотрения польского вопроса. Беспорядки и восстания в Польше были связаны с нарастанием освободительного движения, которое могло бы привести к серьезным территориальным потерям для Российской Империи в случае вмешательства европейских государств. Однако еще опаснее была проблема распространения «вольных» мыслей. Правительству, наряду с применением репрессивных мер все-таки пришлось пойти на уступки. Так восстановление Сейма в Финляндии (1863 г.) безусловно, было вынужденной мерой. Мысли о народном представительстве для России, Валуев излагает постепенно, оправдывая этот шаг необходимостью главенствовать над Польшей: «Тревожная, тяжкая мысль, что при быстром ходе событий Вашему Величеству могла бы представиться надобность в даровании Польше таких льгот или преимуществ, которые не были бы предоставлены коренным русским областям, − содействовала к возбуждению в высших слоях русского народа, полного и живого сознания его настоящего верноподданнического и патриотического долга»[8]. Далее в записке Валуева следует открытый призыв: «… к Престолу Вашего Величества возносится полугласная просьба об оказании доверия к Вашему народу, о признании его способным оправдать это доверие, о даровании ему возможности доказать, что он его достоин».[9]
Вторая половина XVIII и XIXвв. – время, когда в России сильно было влияние идей европейского Просвещения и конституционные проекты отражали это влияние.[10]Так и проект реформы Государственного Совета Валуева был составлен по западным образцам, а именно по аналогии с Государственным Советом Польского Королевства и австрийским Рейхсратом[11]. Такая форма народного представительства, по словам самого Валуева, не наносила никакого удара полновластию Государя, сохраняла за ним всю законодательную и административную силу.[12] Сам министр внутренних дел не скрывал свою приверженность к переустройству России на западный манер: «… во всех Европейских государствах некоторым сословиям предоставлена некоторая доля участия в делах законодательства или общего государственного управления и что если так везде, то так должно сбыться и у нас. Установление начал сего участия считается признаком политического совершеннолетия».[13]
Итак, Валуев предлагал «связать дело нового устройства Государственного Совета с делом устройства новых земско-хозяйственных учреждений».[14] «Из сего следует, что призываемые в Государственный Совет представители земства должны быть выборные от местных земских учреждений».[15]Надо отметить, что в записке мысль о представительстве шла рука об руку с земской реформой.[16]Далее Валуев обозначает полномочия, которыми должны бы были обладать выборные представители. Обозначим основные положения: участие представителей в Совете должно быть только совещательным; представители призывались из всех частей Империи кроме Царства Польского и Великого Княжества Финляндского; число представителей должно быть по возможности ограничено (нет надобности в отдельных представителях от городов); наряду с представителями от земства или сословий могли быть призваны некоторые члены высшего духовенства.[17] В завершении записки, Валуев предлагает императору еще принять некоторые меры по пути к реформе. Так, министр внутренних дел отмечает, что «призыву представителей должно предшествовать устройство земско-хозяйственных учреждений».[18]
Валуев советовал императору начать преобразования по своему проекту немедленно. Однако Александр II принимать окончательное решение не спешил. На 15 апреля 1863 г. было назначено совещание по предмету данной записки. Днем раньше (14 апреля 1863 г.) Валуев записал в своем дневнике, что состав, приглашенной на совещание коллегии ему заведомо не нравился.[19] Из этого можно сделать вывод о том, что Петр Александрович видел затруднение в продвижении своих идей именно в оппозиции чиновников.
Итак, на совещании по поводу записки опасения Валуева подтвердились. Его поддержали только шеф жандармов князь В. А. Долгоруков и, с некоторыми оговорками, Н. А. Милютин. Особенно резко отвергнул проект А. М. Горчаков. Валеуев, до крайности преданный своему делу вступает в противостояние с несогласными, отстаивая свою идею, однако, последнее слово остается за государем. Валуев разочарованно заключает: «Государь, ввиду большинства, решил, что теперь ничего не следует делать».[20] Однако этим же вечером, получив от Александра IIприказание быть у него, министр, воспрянув духом, писал: «Надежда еще есть».[21] Но, последняя надежда Валуева все-таки не оправдалась. Император, согласившись с правильностью мыслей, изложенных в записке, подтвердил уже сказанное им на совещании.[22]
Тем не менее, несмотря на такую неудачу, Валуев не теряет присутствия духа и позитивных настроений, он продолжает работать. Осенью 1863 г. он завершает детально разрабатывать проект реформы Государственного Совета. Подробный проект содержал в себе 201 положение. Валуев, однако, передает государю не сам проект, а новую записку, которая исполняла роль предисловия к проекту. Но и здесь министр терпит поражение. В своем дневнике от 13 декабря 1863 г. он пишет: «Государь возвратил мне записку по вопросу о земских учреждениях. Он возвратил ее с сердцем без пометы и хотя ничего не сказал мне неприятного, но видно было, что записка ему была неприятна».[23] Казалось бы, все решено, и судьба записки Валуева тем самым решилась. Но, спустя несколько лет, сам император вернется к данной записке и займется ее пересмотром.
Назначение П. А. Валуева в 1879 г. председателем комитета министров означало скорый возврат к рассмотрению составленного им в 1863 г. проекта.[24] На этот раз его противником окажется великий князь Константин Николаевич, проект которого будет рассмотрен нами в следующей главе. Валуев будет принимать непосредственное участие и в консультации великого князя по вопросам о представительстве, однако, позже их взгляды станут принципиально различаться. О политической борьбе Константина Николаевича и Валуева речь также пойдет в следующей главе.
Тем не менее, несмотря на возврат к записке, очередная попытка Валуева реализовать свой проект провалилась, увязнув в череде постоянных совещаний и обсуждений. В итоге Валуев сообщил великому князю, что отказывается от дальнейшего обсуждения своего проекта из-за отсутствия необходимого в таких делах единомыслия и считает его неосуществимым.[25]
Итак, изучив записку П. А. Валуева, мы можем заключить, что данный проект, главным образом, содержал в себе идею введения начал представительного правления, несомненно, новую для России. Причины, побудившие Валуева на составление данной записки, коренятся в необходимости продолжения реформирования страны после крестьянской реформы. Также на написание записки повлияло польское восстание и, безусловно, инициатива императора Александра II. В числе причин, по которым проект Валуева так и не был приведен в исполнение, можно отметить противостояние со стороны консервативно настроенных чиновников, которые в данном проекте усматривали ущемление прав дворянства. Также на судьбу записки оказала влияние пассивность императора, который явно сомневался и не хотел одним днем решать такой «наболевший» вопрос. Совокупность всех этих причин в конечном итоге привела сначала к заморозке, а потом и к остановке проекта П. А. Валуева.
Подготовка земской реформы: проекты п. А. Валуева (март-июль 1862 года)
Саратовский государственный университет
Как показали исследования автора настоящей статьи, приоритет в разработке земской реформы принадлежит Комиссии о губернских и уездных учреждениях во главе с Н. А. Милютиным2. К апрелю 1861 г. (времени отставки Н. А. Милютина и вступления П. А. Валуева в должность главы министерства внутренних дел) Комиссия разработала проект коренной реформы местного управления, где земские учреждения составляли неотъемлемую его часть. В указанном проекте были разработаны структура, принципы строительства органов самоуправления (выборность, гласность, сменяемость депутатов, всесословность), четко очерчены компетенция, степень и пределы самостоятельности, указаны источники финансирования земских учреждений. Но следует заметить, что первая модель земского самоуправления разрабатывалась одновременно с подготовкой крестьянской реформы.
В докладе от 8 марта 1862 г. П. А. Валуев весьма взвешенно и осторожно излагает свои взгляды на проблемы административной децентрализации (деконцентрации власти), в рамках которой должны быть переданы дела «из непосредственного ведения коронных инстанций в ведение инстанций общественных или сослов- ных»8. В документе отчетливо прослеживаются колебания министра внутренних дел по вопросу о сословности или всесословности будущих органов самоуправления. Однако здесь очевидно и кредо Валуева, которое будет неизменным во всех его проектах: общественные учреждения должны находиться под «сохраняемым и ограждаемым правительственным надзором»9.
В записке «О внутреннем состоянии России» от 26 июня 1862 г. на имя императора П. А. Валуев более настойчив: он заявляет, что российское правительство в постреформенный период «оказалось в изоляции»10. Причины этой изоляции Валуев видел как в попытках «стеснить права и влияние правительства», так и в «самодержавном полновластии»11. Эти сентенции министра внутренних дел отчетливо показывают, что он был знаком с книгами французского историка А. де Токвиля, чьи идеи о правительственной централизации и административной децентрализации являлись предметом жарких дискуссий в 1850-1860-х гг. в России. Однако в отличие от Токвиля, который видел административную децентрализацию в оптимальном соотношении центральной власти и местного самоуправления12, П. А. Валуев усматривал ее в создании общегосударственного представительства. В июньской записке он доказывал, что первый шаг, сделанный с «проектом земско- хозяйственных учреждений», явно недостаточен и «аналогичную попытку необходимо сделать и в центральной администрации»13.
Своей основной задачей П. А. Валуев считал реформу Государственного совета, земская же реформа должна была стать неким дополнением к преобразованиям в центральном представительстве, ибо губернские земские собрания должны были играть ведущую роль в формировании нижней палаты будущего парламента. Поэтому П. А. Валуев планировал одновременное введение местного и общегосударственного представительства. В дневниковой записи от 26 ноября 1863 г. он подчеркивал: «Кончил и подписал записку, составленную мною по делу о земских учреждениях, в которых и приурочиваю к ним вопрос о преобразовании Государственного совета. Записка служит как бы предисловием к составленному мной проекту»17.
Вопросы центрального представительства разрабатывались П. А. Валуевым одновременно с разработкой проектов земской реформы. В вышеупомянутом докладе от 8 марта 1862 г. он впервые изложил в самом общем виде собственные взгляды на организацию земского самоуправления, лишь обозначив свою позицию по кардинальным, по его мнению, проблемам. Вместе с тем в докладе отчетливо прослеживается полемическая составляющая, направленная против милютин- ских проектов. П. А. Валуев обратил внимание на принципы формирования избирательной системы, предметы ведения земских учреждений, степень и пределы самостоятельности хозяйственно-распорядительных органов.
Валуев упрекал Н. А. Милютина в том, что тот намеревался строить земские органы на принципе сословности при равном представительстве от сословий. Одновременно П. А. Валуев критиковал и территориальный принцип избирательной системы, могущий устранить извечное «историческое основание нынешних сословных подразделений»18. В конечном итоге он предлагал соединить оба принципа воедино, положив в основу имущественный ценз19. Здесь же Валуев в завуалированной форме выдвигал идею введения активного и пассивного избирательного права: «Надлежит определить со всей предусмотрительностью не только права избрания, но и условия избираемости, в особенности в отношении к представителям сельских сословий»20. Даже по этим замечаниям очевидно, что предложенная система избирательного права с неизбежностью вела к созданию дворянских земств.
Сердцевину полномочий органов земского самоуправления министр внутренних дел видел в земских повинностях, «которые составляют самый существенный предмет ведомства будущих земско-хозяйственных учреждений»21.
В докладе от 8 марта П. А. Валуев сформулировал свое представление о пределах власти и степени самостоятельности органов земского самоуправления: «Предоставить в кругу их ведомства, наибольшую, по возможности, самостоятельность и свободу действий»22. Далее следовало, на первый взгляд, весьма либеральное замечание о том, что эти учреждения «не должны быть ограничены значением инстанций, постоянно испрашивающих разрешения власти высшей или ожидающей ее указаний для направления своих действий»23. Однако эта фраза плохо сочеталась с заключением доклада, где четко определялись пределы самостоятельности органов местного самоуправления. В отличие от Н. А. Милютина, настаивавшего на широкой самостоятельности общественных учреждений, Валуев «взвешивал ее в гомеопатических дозах»: «Доля участия в административных делах должна быть точно определена и соображена с общими условиями и потребностями государственного управления»24.
В целом анализ доклада от 8 марта 1862 г. свидетельствует о том, что П. А. Валуев не был детально ознакомлен с той работой, которая велась в подведомственном ему учреждении25. Практически одновременно с докладом Валуева появились документы, исходящие из Комиссии о губернских и уездных учреждениях, в которых была продолжена разработка концепции земской реформы: «Соображения об устройстве земско- хозяйственного управления», обсужденные в общем присутствии Комиссии 10 и 12 марта, а также доклад «Об устройстве хозяйственно-распорядительного управления в губерниях и уездах» от 10 марта 1862 г.
«Соображения» несли в себе многое из того, что было разработано Комиссией при Н. А. Милютине. Это относилось к определению земских дел и выделению губерний и уездов как самостоятельных хозяйственных единиц, имеющих свои земские дела, которые должны быть вверены местному самоуправлению в лице земских учреж- дений26. В «Соображениях» определялись полномочия земских учреждений. Из доклада Комиссии от 10 марта 1862 г. следовало, что из компетенции губернской администрации изымались местные хозяйственно-распорядительные дела. Все это привело бы к ликвидации целого ряда губернских учреждений: приказов общественного призрения, строительных и дорожных комиссий, чьи функции по проекту передавались новым хозяйственнораспорядительным и административно-полицейским учреждениям27.
Именно это положение и приведет к определению того статуса земских учреждений, который заранее был обречен на конфликт с государственной администрацией.
Нет нужды доказывать, что второй способ избрания не отражал и не мог отражать интересов всей массы крестьян. Кстати, даже при обсуждении в Государственном совете этот способ формирования третьего избирательного съезда был отвергнут членами высшего законосовещательного органа России.
Интересно отметить, что в «Соображениях» не делается различий между активным и пассивным избирательным правом, на чем настаивал в своих проектах П. А. Валуев. Комиссия подчеркивала, что «едва ли удобно было допустить, что тот, кто неправоспособен избирать, может быть избранным» и только «избирающие могут быть избраны»39.
Общественный характер будущих земских органов проявлялся в том, что гласным не полагалось жалованья, служебных прав и преимуществ, ибо они представляли «собою не должностных лиц, но только членов общества, временно собирающихся для выражения общественного мнения»40.
Губернское земское собрание формировалось из гласных уездного собрания (от 4 до 6 гласных в зависимости от величины уезда), причем в их числе обязательно должны быть один-два человека из числа членов уездного земского комитета41.
Таким образом, в «Соображениях» Комиссии о губернских и уездных учреждениях был представлен свой вариант земской реформы, связанный во многих своих положениях с предложениями Н. А. Милютина. Эта преемственность видна прежде всего в структуре земских учреждений, в определении их компетенции, в предоставлении широкой самостоятельности в круге дел, определенных законом. В то же время в этом проекте очевидны существенные различия, заключавшиеся в иной системе избирательного права, и главное, в противопоставлении земских учреждений правительственной власти как органов общественных, являвшихся выразителями общественного мнения.
Предметы ведения земских учреждений были сформулированы так же, как и в «Соображениях» Комиссии. К компетенции органов местного самоуправления относились: распоряжение капиталами, имуществами и денежными сборами земства; устройство и содержание принадлежащих земству зданий, сооружений и путей сообщения, причисленных «по особо составленному расписанию к разряду губернских или уездных»; меры по обеспечению народного продовольствия; заведование благотворительными заведениями; управление делами взаимного обязательного страхования; меры по развитию торговли и промышленности; исполнение потребностей воинского и гражданского управления; раскладка податных сборов на основании узаконений или особых распоряжений правительства.
Таким образом, проект Валуева, в отличие от предположений Н. А. Милютина, создавал дворянские земства с участием городской верхушки и сельской администрации под строгой опекой властных структур. Видимо, так Валуев стремился избежать нежелательных последствий при выборах в съезд государственных гласных, куда не могли бы проникнуть неугодные элементы. Но, тем не менее, органы самоуправления строились на буржуазных принципах выборности, всесословности, имущественного ценза, гласности, сменяемости депутатов.
После рассмотрения «Первоначального очерка» 15 марта 1862 г. в совете министров этот документ по требованию Александра II был передан на обсуждение Особому совещательному собранию под председательством вел. кн. Константина Николаевича, в состав которого должны были войти главноуправляющий Вторым отделением Е. И. В. канцелярии М. А. Корф, главноуправляющий министерства путей сообщения и публичных зданий К. В. Чевкин, управляющий министерством финансов М. Х. Рейтерн, управляющий министерством государственных имуществ А. А. Зеленой
Как очевидно из «Проекта журнала совещательного собрания 1862 года» (писарская копия с карандашными поправками П. А. Валуева), состоялось всего 5 заседаний (14, 18 и 25 апреля и 16 и 23 мая)50. За этот короткий срок из 78 статей 3 8 было изменено и введено 7 новых статей51. Думается, что участники совещательного собрания недооценивали на первых порах значение земских учреждений, лишь позже осознав их действительную роль, о чем свидетельствуют более поздние замечания М. А. Корфа по валуевскому проекту земской реформы52.
Новой была ст. 14, которая указывала, что «право голоса дается без различия, находится ли земля в собственности владельца, или отведена в постоянное пользование крестьян, или сдана в аренду». Из этого числа исключались лишь земли, которые были выкуплены на основании выкупной сделки.
Принципы выборов для второй курии оставались неизменными, а в третьей курии один гласный избирался не от 4 высших, а от 6 средних подушных наделов. Так же как и в первом случае, общая площадь земельных угодий практически оставалась прежней54. Следует заметить, что избирательная система была довольно сложной и несовершенной, так как не учитывала качества и ценности земли, а также особенностей тех районов, где практически отсутствовали помещичье землевладение и освобожденное крепостное крестьянство, на что позже обратил внимание Н.А. Милютин.
Так же как и в «Первоначальном очерке», Особое совещательное собрание сохранило различия между активным и пассивным избирательным правом.
По первой курии избираться могли все представители, имеющие указанный поземельный ценз. Но этого права были лишены арендаторы и лица, владеющие торгово-промышленными предприятиями стоимостью в 15 тыс. рублей или с годовым оборотом в 6 тыс. рублей.
По второй курии в гласные могли быть избраны купцы первой и второй гильдии, владельцы недвижимой собственности, оцененной не менее чем в 6 тыс. рублей. Пассивным правом обладали выборные чины городского управления, члены первой курии (кроме арендаторов и уполномоченных от мелкого землевладения).
По третьей курии, так же как и в «Первоначальном очерке», пассивное право имели представители сельской и волостной администрации. Вместе с тем был расширен круг представителей первого избирательного собрания, которые могли избираться в гласные от третьей курии.
Незначительные изменения Особое совещательное собрание внесло в структуру земских учреждений. Распорядительные органы получили название уездных и губернских земские управ. Именно оно и сохранилось в Положении 1864 г. Совещательное собрание пришло к выводу, что в уездном земском собрании должен председательствовать не уездный предводитель дворянства, а «один из членов по назначению правительства» (ст. 30). Без изменений остались принципы формирования уездной управы, состоявшей из 6 уездных гласных (утверждаемых губернатором) во главе с уездным предводителем дворянства. По такому же принципу строились и губернские распорядительные органы (ст. 34): вместо губернского предводителя дворянства в губернском земском собрании в роли председателя должен выступать «один из местных землевладельцев по назначению государя», губернский же предводитель дворянства оставался главой исполнительного органа.
Вариант проекта земской реформы, представленный Особым совещательным собранием, был утвержден императором в качестве Главных начал 2 июля 1862 г.
В заключение можно сказать, что П. А. Валуев не рассматривал земскую реформу в качестве отдельного преобразования: для него создание земских учреждений являлось составной и неотъемлемой частью реформы центрального представительства, создание которого он выдвигал в качестве первоочередной задачи, стоявшей перед Россией. В валуевских проектах очевидна преемственность с той моделью земского самоуправления, которая была создана при Н. А. Милютине. «Первоначальный очерк» являл собой симбиоз идей П. А. Валуева и «Соображений» Комиссии губернских и уездных учреждениях. При этом нельзя не отметить существенных разногласий, в основе которых лежало разное представление об организации власти в России.
В.В. Гармиза справедливо писал, что эволюция взглядов Валуева шла в сторону «все большего ограничения прав земства». Но весьма спорным представляется его умозаключение, что этот процесс являлся отражением точки зрения Валуева на «земство как учреждение государственное». О непримиримом противоречии валуевских проектов и общественной теории самоуправления писал и С. Я. Цейтлин55. Авторы вышеприведенных высказываний смешивают вопрос об усилении контроля и надзора за земскими учреждениями с вопросом об их предполагаемом статусе. Для Валуева земские учреждения с преобладанием дворянства и привлечением верхушки города и деревни должны были являть тот фундамент, который позволил бы сформировать Съезд государственных гласных из благонадежного большинства. Однако правительство отказалось и от коренной реформы местного управления Н. А. Милютина, и от валуевских идей преобразования центральной власти. Из них была вычленена лишь та часть, которая относилась к хозяйственно-распорядительному управлению на местах. В этом заключался корень будущих противоречий между российским земством и местными и центральными властями, так как земским учреждениям с самого начала было уготовано место подле них. И дело заключалось не столько в том, что Валуев был сторонником государственной или общественной теории самоуправления, сколько в самой постановке вопроса. Коль скоро земские учреждения были выделены из общей администрации и поставлены рядом с ней, то сама логика подсказывала Валуеву даровать земским учреждениям права частного юридического лица, тем самым ограждая правительственную администрацию от вмешательства земства в дела государственного управления.
Список литературы
См.: Гармиза В. В. Подготовка земской реформы 1864 г. М., 1957. С. 145 ; Porter Th. The Development of Political Pluralism in Late Imperial Russia : Local Selfgovernment and the Movement for a National Zemstvo Union. 1864-1917. Washington, 1990. P. 25.
Подробнее см.: Морозова Е. Н. У истоков земской реформы. Саратов, 2000.
См.: Попов И. П. Тверское выступление 1862 г. и его место в событиях революционной ситуации // Революционная ситуация в России. М., 1974. С. 272-273 ; Веселовский Б. Б. История земства за сорок лет : в 4 т. СПб., 1909. Т. 3. С. 8-9 ; Пирумова Н. М. Земское либеральное движение. Социальные корни и эволюция до начала XX века. М.,1977.
Китаев В. А. «Отечественные записки» в идейной борьбе начала 60-х годов XIX века // «Эпоха Чернышевского». М., 1978. Сб. 7. С. 170-172.
Предложения и проекты П. А. Валуева по вопросам внутренней политики (1862-1866 гг.). Публ.
В. Гармизы // Исторический архив. 1958. № 1.
138-139 ; Чернуха В. Г Внутренняя политика правительства царизма с середины 60-х до начала 80-х гг. XIX в. М., 1978.С. 22. Вызывает сомнение отнесение
В. Гармизой второй записки Валуева «О внутреннем положении России» к 1864 г. Автор публикации считает, что этот документ был написан Валуевым между 1 января и 1 ноября 1864 г., т. е. между опубликованием Положений земской и судебной реформ. Однако в записке Валуев отмечал, что «новоучрежденное земство с первых шагов начинает выражать недоверие и готово порицать правительство, чтобы потом может быть ему противодействовать» (см.: Предложения и проекты П. А. Валуева. С. 148). Первые земские учреждения в 18 губерниях начали действовать лишь с 7 февраля 1865 г. (См.: Веселовский Б. Б. История земства. Т. 3.
Валуев П. А. О положении работ в Комиссии, высочайше учрежденной для составления проектов преобразования губернских и уездных учреждений. Доложено в Совете министров 8 марта 1862 г. Б. м.; Б. г. С. 11. (Ранее, 22 февраля, этот доклад был представлен императору.)
Предложения и проекты П. А. Валуева. С. 141-143.
Валуев П. А. Дневник. Т. 1. С. 324-325.
См.: Исаев С. А. Алексис Токвиль и Америка его времени. СПб., 1993. С. 82.
Предложения и проекты П. А. Валуева. С. 141-143.
См.: Цейтлин С. Я. Земская реформа // История России в XIX веке. Б. м., Изд-во «Бр. Гранат», б. г. Т. 3.
С.219-220 ; Чернуха В. Г. Правительственная политика в отношении печати. 60-70-е годы XIX века. Л., 1989.
См.: Вестник права. 1905. № 9. С. 237-240.
См.: Цейтлин С. Я. Земская реформа. С. 219.
Валуев П. А. Дневник. Т. 1. С. 257, 352. Эта записка, по словам Валуева, была возвращена ему Александром II «без помет», «с сердцем», ибо была императору «неприятна» (Там же. С. 259, 261).
Доклад П. А. Валуева 8 марта 1862 г. С. 9.
Труды Комиссии о губернских и уездных учреждениях : в 2 ч. Ч. 2, кн. 1-4 ; Земские учреждения. СПб., 1863. Кн. 2. С. 3, 5-6.
Доклад № 2 «Об устройстве хозяйственно-распорядительного управления в губерниях и уездах» Комиссии о губернских и уездных учреждениях от 10 марта 1862 г. Б. м., Б. г. С. 109.
См.: Труды Комиссии. С. 19-20.
См.: Лаптева Л. Е., Шутов А. Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. М., 1999. С. 41.
См.: Труды Комиссии. Ч. 2, кн. 2. С. 31-32.
См.: Лаптева Л. Е., Шутов А. Ю. Указ. соч. С. 60.
Труды Комиссии. Ч. 2, кн. 2. С. 38.
Валуев П. А. Дневник. Т. 1. С. 152.
См.: ОР РНБ. Ф. 379. Ф. П. Корнилов. Оп. 1. Д. 209.
Косвенными выборами считаются такие, когда «вопрос об избрании решают не граждане, а избранные ими лица» (см.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран : в 2 т. / под ред. Б. А. Страшуна. М., 1995. Т. 2. С. 17).
Валуев П. А. Дневник. Т. 1. С. 164.
См.: ОР РНБ. Ф. 379. Ф. П. Корнилов. Оп. 1. Д. 210. В дневниках Валуева указывается на проведение еще одного, последнего заседания 13 июня 1862 г. (см.: Валуев П. А. Дневник. Т. 1. С. 176).
См.: ОР РНБ. Ф. 379. Ф. П. Корнилов. Оп. 1. Д. 209.
Судя по скупым дневниковым записям П. А. Валуева, он был крайне недоволен совещанием, отмечая его «медленный, трудный и нередко беспорядочный ход», где сам автор «был в лихорадке от постоянного напряжения мыслей и нервов». См.: Валуев П. А. Дневник. Т. 1. С. 163.
В. В. Гармиза считает, что эти изменения уменьшили число избирателей в первой курии, повысив долю крупнопоместного дворянства. Он полагает, что повышение ценза вело к общему сокращению числа гласных (см.: Гармиза В. В. Подготовка земской реформы. С.190). Однако этот вывод, основанный на анализе абсолютных величин, весьма спорен. Средние наделы составляли 0,75% высших, поэтому абсолютное увеличение с 2 000 высших до 3 000 средних подушных наделов, от которых полагался один гласный в уездное собрание, на самом деле привело бы к тому, что общая площадь представляемой одним гласным земли оставалась бы практически прежней, превышая старый ценз примерно на 2-3%.
См.: ОР РНБ. Ф. 379.Ф. П. Корнилов. Оп. 1. Д. 209.
См.: Гармиза В. В. Подготовка земской реформы.
С.190-200 ; Цейтлин С. Я. Земская реформа. С. 207.